Langt det meste implementering i den offentlige sektor udspringer af politiske beslutninger. De kan enten være truffet centralt og nationalt på Christiansborg eller lokalt i kommuner og regioner. For mange medarbejdere, der skal løse opgaverne i praksis, kan det dog føles lige langt væk, hvad enten beslutningerne kommer fra Christiansborg, regionshuset eller rådhuset.
Men hvad skal der så til for, at medarbejderne for alvor tager de politiske beslutninger til sig og lykkes med implementeringen i praksis? Ifølge forskning er der fire determinanter, som skal være på plads.
1) Design af politik:
En simpel måde at forklare skabelsen af ny politik på er med politolog David Eatons klassiske model, der beskriver den politiske proces med begreberne ”input” og ”output”. Eaton er desuden kendt for sin definition af politik som ”den autoritative fordeling af værdier med gyldighed for samfundet”. I Eatons model kommer ny politik til, når der rejses krav fra omgivelserne til det politiske system, der vindes tilslutning til de nye krav, og der træffes politiske beslutninger, som påvirker omgivelserne.
Når ny politik laves i Danmark, regner embedsværket på, hvad det kommer til at koste, da politikken skal være en del af finansloven. I forhold til den efterfølgende implementering viser min forskning, at der i designet af politik bør indgå en proces, hvor politikere og omgivelser bliver enige om, hvordan den nye politik skal implementeres. Det betyder nærmere bestemt: Involvering af borgere, der bliver berørt af politikken, og det er netop det, som anden determinant handler om.
2) Involvering af interessenter:
Interessenterne er alle borgere i Danmark, der påvirker eller påvirkes af den nye politik. Det er i samskabelsen med interessenterne, at man kan afdække, hvordan politikken bør implementeres. Politikerne har som ansvar at høre, inddrage og involvere interessenterne i deres beslutninger. Og det gælder lige fra byråd og regionsråd til Folketinget. Når det gælder implementering, bør politikerne bruge deres tid på at forklare borgerne, hvad beslutningerne kommer til at betyde i praksis.
3) Institutioner og deres kontekst:
Institutioner og deres kontekst er også interessenter, men fungerer alligevel som en selvstændig determinant. Det skyldes, at de er særligt vigtige at afdække, inden vi går i gang med selve implementeringen. Hvad betyder kommende implementering fx for øget inklusion i folkeskolen? Kræver det, at undervisningen skal laves om? Hvis den skal det, hvilken evidens har vi så for den ændrede undervisningsform? Bør vi gennemføre studier først? Kommer implementeringen til at påvirke børns og unges trivsel? Har vi lærerkapacitet nok? Hvad siger Danmarks Lærerforening? Og jeg kunne blive ved med at liste spørgsmål op her – og det er bare for folkeskolen.
Sigge Winther Nielsen konkluderer i sin bog ”Entreprenørstaten”, at i takt med den stigende politikskabelse i Danmark er politikken ved demokratiets bagdør blevet forsømt. Det vil sige lige nøjagtig det arbejde, der skal gøres, for at implementeringen af ny politik og reformer bliver gennemført.
Problemet er i stedet, at politikere, embedsmænd og medier flokkes ved fordøren. Her kommer politik til at handle om at præsentere udspil og aftaler for offentligheden og diskutere dem i medierne for på den måde at udvise handlekraft. Men arbejdet ved bagdøren, hvor reformerne skal virke i virkeligheden, bliver negligeret, fordi man for længst er videre til at præsentere næste slagkraftige initiativer.
4) Implementeringsstrategi:
Den fjerde og sidste determinant handler om, hvordan den operationelle plan gennemføres, så den skaber effekt. Det drejer sig kort sagt om at afsætte den nødvendige tid og de fornødne ressourcer.
En lukket boble
Hvordan står det så til herhjemme med implementeringen af politik i praksis? En gennemgang af de seneste 25 års reformer dokumenterer, at Christiansborg er dygtige til determinant 1 og 2: At designe politik og involvere interessenter for at få deres beslutninger igennem, men har sværere ved at håndtere determinant 3 og 4: Institutionernes kontekst og implementeringsstrategi.
Helt i tråd med den pointe konkluderer Sigge Winther Nielsen som nævnt, at i takt med den voksende politikskabelse i Danmark er politikken ved bagdøren blevet forsømt. Det betyder, at arbejdet, der skal gøres for, at implementeringen af politik og reformer bliver en succes, ikke får den opmærksomhed eller de ressourcer, der er behov for.
Når politikere, embedsfolk og medier i stedet flokkes ved fordøren, resulterer det i, at Christiansborg i stigende grad befinder sig i en lukket boble. Her er fokus på den næste sag, det næste slag og den næste reform, men der mangler politisk interesse og mediefokus på den faktiske implementering.
Der bliver med andre ord ikke arbejdet med eller fulgt ordentligt op på implementeringen ude i kommuner og regioner, hvor den skal gøre en velfærdsforskel for borgere og patienter.
Afstanden mellem den ivrige fordørspolitik og den manglende implementering ønsker jeg at tage et opgør med i min bog ”Ledelse af implementering”. I bogen præsenterer jeg et evidensbaseret rammeværktøj, som gør det muligt at udvikle lokale implementeringsmodeller, der virker i praksis. Bogen bygger på den nyeste forskning, 125 dybdegående interviews med chefer, direktører og konsulenter i kommuner, regioner og staten samt følgeforskning fra fem store implementeringsforløb i den offentlige sektor. Målet er at gøre implementering til et stærkere selvstændigt fagfelt, der får den opmærksomhed, det fortjener.
Just Bendix Justensen
ph.d., medejer af LEAD, og seniorforsker på SDU
